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2015年中央一号文件解读

来源:新华网 发布人: 发布日期:2015-03-20 11:08:25 浏览次数:
 
 新世纪以来指导“三农”工作的第12份中央一号文件1日由新华社受权发布。
这份文件题为《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,全文约12000字,共分5个部分32条,包括:围绕建设现代农业,加快转变农业发展方式;围绕促进农民增收,加大惠农政策力度;围绕城乡发展一体化,深入推进新农村建设;围绕增添农村发展活力,全面深化农村改革;围绕做好“三农”工作,加强农村法治建设。
文件指出,当前,我国经济发展进入新常态,正从高速增长转向中高速增长,如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收,是必须破解的一个重大课题。国内农业生产成本快速攀升,大宗农产品价格普遍高于国际市场,如何在“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力,是必须面对的一个重大考验。我国农业资源短缺,开发过度、污染加重,如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力,是必须应对的一个重大挑战。城乡资源要素流动加速,城乡互动联系增强,如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣,是必须解决好的一个重大问题。破解这些难题,是今后一个时期“三农”工作的重大任务。必须始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,靠改革添动力,以法治作保障,加快推进中国特色农业现代化。
透视土地制度改革三大看点
刚刚发布的中央一号文件对土地制度改革的部署又有重要指向,集体经营性建设用地入市由2014年的“允许”变为“赋予”,首提“改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障的新机制”,加上“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”,成为农村土地制度改革三大看点。
中央一号文件在土地制度改革板块首先“连脉”中央深改组第七次会议有关土地改革的“三不”底线,各类试点须以“确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”为前提“审慎稳妥”推进,并做到“封闭运行、风险可控”,防止出现颠覆性错误。
其后,提出一系列关于“三块地”(农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革)的试点部署。而对于承包地的相关问题,则散见于集体产权改革和加快构建新型农业经营体系中。
针对集体经营性建设用地入市,文件由去年的“允许”变为“赋予”,可以理解为政策上的赋权。改革在更前进了一步的同时,也倒逼现有法律必须突破,修法指日可待。
中国社科院研究员王小映表示,农村集体经营性用地若要入市,肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。首先体现在,同样可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场;农村集体经营性建设用地出让后,还可以和国有出让土地一样进行转让。“这意味着,将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有,将实行统一的使用管理制度,建立统一的一级市场和二级市场。”
在宅基地方面,文件首提“改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障的新机制”。国务院发展研究中心农村部研究室主任、研究员张云华认为,“福利分配,免费使用”是农民住宅用地取得与使用制度,国家在很大程度上保护了广大农民的居住权利,但与此同时,这种制度也造成许多农村中存在“一户多宅”和空心村现象,大量宅基地闲置浪费。
“近年来,数亿农村人口进入城镇定居,未来若干年还将有上亿农村人口迁入城镇居住,越来越多的农宅将空置。在此背景下,农民住宅用地取得方式有必要进行改革。”张云华说,“一方面应重点鼓励农民利用农村中原有的空闲农宅,对农民利用闲置农宅给予奖励或补贴,以经济激励来变废为宝,节约土地。另一方面应试点宅基地有偿取得与有偿使用制度,对城郊地区新申请宅基地实行有偿取得方式,对农村外来人员使用农宅,及农户多占宅基地的则实行有偿使用制度。”
“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”是土地承包经营权改革的新提法。“引导”二字说明中央对这几年地方搞土地股份合作的认可;首次提出“土地经营权入股”而非“承包经营权”入股,则区分了入股的主体。中国社科院农发所研究员党国英表示,只讲经营权入股,体现了渐进改革精神,防止了农民因股份流失而失去承包权。
“但是,有两个问题需要注意,一是家庭经营是可以做到规模经营的,家庭农场规模经营主体等更适合生产环节,相比较而言,合作社应该在流通、农机等服务环节发挥作用。二是搞土地股份合作规模往往比较大,所以必须要以农民自愿为前提,这是关键问题。”党国英说。
总体确地到户
中央对确权发从严令
今年中央一号文件对土地承包经营权确权登记的表述有一个亮点,就是要求“总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围”,这与2014年中央一号文件的表述,“可以确权确地,也可以确权确股不确地”有所不同。从选择题到有了主次之分,这样的改动绝非随意之举。
在过去几年的试点探索中,有的地方面临土地在规模流转后被整理集中,导致地形变更,无法确地的难题,从而提出可否确股的设想。中央鼓励地方试点,于是抛出选项,引导各地视自身情况择一执行。
然而,文件一出,个别地方就对中央的用意产生理解偏差,一些明明可以确地的试点,也纷纷筹划确股。该实测的土地不实测,该清晰的地界被模糊,直接伤害的是农民的土地权益。
去年的“全国春季农业生产暨森林草原防火工作会议”纠正了基层对中央精神的误读,在此基础上,今年中央一号文件明确“总体确地到户”,并且特别强调“从严掌握确权确股不确地的范围”,发出纠偏指令。制度在摸索中不断完善,体现了中央对土地改革的态度是非常慎重的。
从2008年全国仅有的8个试点村,到今天的“整省推进”,承包经营权确权登记工作度过了漫长而艰难的起步期。在全面落实确权登记阶段,更需要确保质量、抓紧实施,使这项功在当代、利在千秋的工作经得起历史的检验。
丈量实测是确地的基础,只有规范操作、保证质量,才可以存入永久档案,作为今后农业发展和产权流动的基础,才能够让农民满意,使产权明晰。因此,对于喊出“一年之内完成任务”的试点,要防止其为赶进度敷衍了事、糊弄农民。对于畏惧困难、患上“拖延症”的地方,担心实测颁证影响征地进程的地方,要落实责任,确保土地确权工作如期完成。
中央一号文件提出“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”,这是实现土地规模经营和保障农民土地权益的一大实践。有的人认为,搞土地股份合作,就可以摆脱复杂的“确地”,选择轻松的“确股”,这是不正确的。要知道,推行土地经营权股份制与确地到户并不矛盾,推行土地股份合作也应以确地为前提。因为确地以后再进行股份合作,更能保证股权的清晰。
挖掘新潜力
农业发展方式转变势在必行
连续12年聚焦三农的中央一号文件此次将“围绕建设现代农业,加快转变农业发展方式”放在了五大部分的第一部分,其中不断增强粮食生产能力则是转方式的重中之重。专家表示,2014年,我国农业发展取得了粮食生产“十一连增”和农民收入“十一连快”的成绩,不可不说形势喜人,但同时必须清醒地认识到,走了相当长时间的农业发展“高消耗”“高污染”之路已经行不通,转变农业发展方式势在必行。
“农业‘高消耗’和‘高污染’形势很严峻”,国务院发展研究中心农村部研究室主任、研究员张云华认为,随着化肥、农药、农用塑料薄膜等化学合成物质和农业机械、水利灌溉设施作用于农业,农业生产能力得到极大提升。然而,不合理、过度使用这些外部资源投入带来了能源和资源的高消耗,同时伴随着高污染。“农业高消耗和高污染浪费了资源,制约了生态文明建设,转变农业发展方式势在必行。”张云华说。
如中央一号文件所述,做强农业,必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
如何在转变农业发展方式上寻求新突破?中央一号文件明确,2015年,要努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力,在优化农业结构上开辟新途径。
“当前我国粮食生产的形势很复杂。”中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观室副主任李国祥接受采访时表示,我国农业资源短缺,粮食产量虽然很高但局部相对过剩,主产区仓容严重不足,同时价格面临国际市场的冲击,竞争力较弱,如果按照过去提升粮价、提高产量的做法,不能长远地解决粮食安全的问题。
对于中央一号文件明确提出的“不断增强粮食生产能力,进一步完善和落实粮食省长负责制”,李国祥表示,“强调省长负责制是划分中央和地方对粮食生产的责任,尤其是主销区要负起自身的粮食生产责任,生产能力要基本稳定。”
“‘以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑’的国家粮食安全战略背后,其实隐含着将来粮食安全的主体责任由中央承担。由于农业富民不富政的特点,尽管此前已经有粮食省长负责制,但地方政府始终与中央在讨价还价,而此次再次强调粮食省长负责制,则进一步明确在粮食安全的责任承担上中央与地方责任的划分。”中国社会科学院农村发展研究所副所长杜志雄说,划清责任的同时要把责任具体化,同时采取手段进行监测评估。
必须看到的一个事实是,尽管我国粮食生产已经取得了“十一连增”的成绩,但近年来我国主要农产品进口量连年增长,那么如何把握好主要农产品的自给水平、合理安排农业产业发展优先序?
受访专家对此的共识是,口粮绝对安全必须保障,谷物可以适度进口。“可以通过国内农业结构的调整实现农业资源配置的优化。”杜志雄说,完全自给的结构被证明是不可持续的,对生态是有破坏的。
在农产品进口方面,一个越来越突出的矛盾是,现行农产品支持保护体系包括政策性收储价格的刚性上升等,导致了国内外差价的扩大和进口压力的增加。如何逐步解决这种调控难题,统筹利用国际国内两个市场,把握农产品进口节奏则是下一步政策制定时必须面临的现实。
为保护农民利益,在不违背WTO规则的前提下,李国祥表示,可以考虑采取“绿箱”补贴政策,探索新的符合国际通行规则的补贴方式,比如用保险方式来赔付,“探索办法取代临时收储价格,这是短期内可以解决的。”李国祥说,要学会用市场规则保护农民利益,维护中国农业的竞争力。
“粮食安全的高压力和部分主要农产品的高进口将会长期存在。”张云华认为,必须确立粮食安全和主要农产品供应战略,统筹国内外资源与市场。“有进有出,主动、充分、有效利用国际农产品市场和资源。”他建议,农业既要“引进来”,也要“走出去”,合理适度进口短缺农产品,保证国内市场供应,扩大优势农产品的出口与盈利。实施积极主动的农业“走出去”战略,鼓励国内企业走向国际市场,提高农业国际竞争力。
 
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